ANISTIA DOS DEMITIDOS NO GOVERNO COLLOR DE MELLO E A VIOLAÇÃO DE SEUS DIREITOS EM SEUS RETORNOS
ANISTIA DOS DEMITIDOS NO GOVERNO COLLOR DE MELLO E A VIOLAÇÃO DE SEUS DIREITOS EM SEUS RETORNOS ÀS FUNÇÕES PÚBLICAS
I - CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Muitos servidores públicos foram demitidos, sem um motivo jurídico plausível,
no início da década de 90, na vigência do mandato do então Presidente da
República Collor de Mello.
A falta de critério das demissões e a ausência do devido processo legal (art.
5º, LV, da CF), foram traços marcantes nas injustas demissões, que trouxeram
chagas de muito sofrimento para os desafortunados servidores que perderam seus
vínculos públicos.
Essa dura injustiça, que atingiu inúmeras famílias perdurou até a promulgação
da Lei nº 8.878, de 11 de maio de 1994, que concedeu anistia aos servidores
públicos civis e empregados da Administração Pública Federal direta, autárquica
e fundacional, bem como aos empregados das empresas públicas e sociedades de
economia mista que, no período entre março de 1990 e 30 de setembro de 1992,
foram exonerados ou demitidos com violação de dispositivo constitucional ou
legal.
Ou seja, a Lei nº 8.897/94 apenas reconheceu a grande injustiça feita com
inúmeros servidores públicos, que foram demitidos ou exonerados de forma
totalmente ilegal.
Apesar da boa intenção do legislador, a prática demonstrou uma grande lentidão
da tramitação dos processos administrativos envolvendo os pedidos de anistia de
que trata a Lei nº 8.878/94.
E por essa razão, o que deveria ser eficaz e célere, visto que o legislador
reconheceu excessos por parte do Poder Executivo, na prática, demorou mais de
10 (dez) anos para que fossem efetivados os retornos dos servidores anistiados,
causando mais desconforto e dor naqueles sofridos injustiçados.
Por única e exclusiva culpa da Administração Pública, essa mora no cumprimento
da Lei nº 8.878/94 criou verdadeiro hiato, pois o transcurso dos anos
estabilizou situações jurídicas que tiveram o condão de alterar o estado de
fato e de direito de empresas públicas, sociedades de economia mista,
autarquias, etc., e, via de conseqüência, dos servidores demitidos ou
exonerados forçadamente.
E para piorar a situação, o artigo 2º, da Lei nº 8.878/94, estabeleceu que o
retorno ao serviço público dar-se-ia, "exclusivamente, no cargo ou emprego
anteriormente ocupado ou, quando for o caso, naquele resultante da respectiva
transformação."
Sucede que, após o transcurso de mais de uma década da edição da Lei nº
8.878/94, as readmissões não estavam totalmente implementadas.
Não resta dúvida que esta mora administrativa foi suficiente para criar
situações de graves e inconcebíveis prejuízos ao servidor público readmitido, a
começar pela extinção de inúmeras empresas públicas e sociedades de economia
mista, que foram sucedidas pela União Federal, desaparecendo a função primitiva
do servidor anistiado.
Também o regime jurídico dos servidores contratados pela CLT já não pode mais
vigir quando de seus retornos, pelo fato de ainda prevalecer a redação
originária do artigo 39, da CF, que estabelece o Regime Jurídico Único. Isso
porque a ADIN nº 2135/STF restabeleceu a redação inicial do artigo 39,
revigorando o Regime Jurídico Único de que trata a Lei nº 8.112/90 para todos
os servidores públicos federais.
Esse é o quadro atual, onde se constata um novo e grave prejuízo para os
servidores anistiados, que novamente estão sendo "perseguidos" pela
Administração Pública, em face da demora na aplicação da Lei nº 8.878/94.
II - DA ILEGAL ADMISSÃO DOS SERVIDORES ANISTIADOS COM VÍNCULO CLT -
INCONSTITUCIONALIDADE
Foi assegurado ao servidor anistiado o retorno ao cargo ou emprego
anteriormente ocupado ou, quando for o caso, naquele resultante da respectiva
transformação, consoante lição do artigo 2º, da Lei nº 8.878/94.
Para os fins previstos na Lei nº 8.878/94, o Poder Executivo, no prazo de até
30 dias, na forma do artigo 8º do citado comando legal, se obrigou a constituir
Comissão Especial de Anistia e Subcomissões, com estrutura e competência definidas
em regulamento.
Sendo estabelecido no § 1º, do artigo 5º, da Lei citada que das decisões das
Subcomissões Setoriais caberia recurso para a Comissão Especial de Anistia, que
poderia avocar processos em caso de indeferimento, omissão ou retardamento
injustificado.
De forma totalmente ilegal e descompassada com a Lei de Anistia em questão, o
Decreto nº 3.363, de 11 de fevereiro de 2000, criou uma nova instância
revisora, superior à Comissão Especial de Anistia, que foi a Comissão
Interministerial, para o reexame dos processos anistiantes de que trata a
aludida Lei nº 8.878/94.
Ora, a demissão dos servidores públicos que foi consumada na década de 90,
apesar de ter sido inconstitucional, com grave afronta ao direito de defesa e
do contraditório (art. 5º, LV, da CF), também foi implementada sem que fosse
utilizada a regra constitucional da impessoalidade (art; 37, da CF) por vigir
critérios políticos, e não técnicos, para a definição dos servidores que iriam
se desligar do serviço público federal.
O fato é que o efeito da Anistia, que deveria ser imediato, se postergou pelo
transcurso de vários anos (mais de 15 anos), em face da injustificada demora do
Poder Executivo em cumprir tempestivamente o disposto na Lei nº 8.878/94.
Essa mora administrativa jamais poderá ser imputada ao servidor anistiado, e
muito menos lhe trazer prejuízo em sua esfera jurídica.
Apesar de ser cristalina tal assertiva, na prática não foi o que ocorreu, pois
apesar das demissões ou exonerações terem sido efetivadas entre 1990 e 1992, o
retorno aos vínculos anteriormente ocupados só se efetivou a partir do ano de
2000, entre 2008 e 2009, ou seja, seróidiamente, após o transcurso de vários
anos.
Piorando a situação fática dos servidores anistiados, os mesmos foram
convocados para reassumirem as suas funções, retornando ao vínculo anterior,
nas mesmas condições em que se efetivaram suas demissões, respeitando o
recebimento do último salário, corrigido monetariamente, sendo reassinados os
contratos de trabalho, em total afronta ao que vem estatuído no artigo 243, §
1º, da Lei nº 8.112/90.
Essa ilegal situação jurídica, contrária ao que vem estabelecido no artigo 243,
da Lei nº 8.112, foi implementada pela Instrução Normativa nº 3, de 8 de março
de 1995, do Exmo. Sr. Ministro de Estado da Administração Federal e Reforma do
Estado, assim redigido, litteris: "1 - Os servidores que à época da
demissão ou exoneração eram ocupantes de cargo efetivo pertencente aos planos
de classificação de cargos da Administração Direta, autárquica e fundacional,
retornarão ao cargo correspondente, no mesmo nível, padrão ou referencia em que
se encontravam. 2 - Os empregados que à época da dispensa ou demissão eram
titulares de empregos permanentes regidos pela Consolidação das Leis do
Trabalho, não podem ser enquadrados em cargos públicos, regidos pela Lei nº
8.112, de 11 de dezembro de 1990, tendo em vista a vedação de provimento
derivado, conforme o disposto no artigo 37, II, da Constituição e as decisões
do Supremo Tribunal Federal nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade nos 89,
213, 243, 248 e 391."
Como visto, a citada Instrução Normativa nº 3/95 cometeu o equívoco capital de
confundir a transformação de emprego público a que alude o art. 243, § 1º, da
Lei nº 8.112/90, com o provimento derivado, que é outro instituto totalmente
diverso daquele, haja vista que a Lei nº 8.874/94 corrigiu a prática de ato
inconstitucional perpetrado pela Administração Pública.
Outro grave equívoco levado a efeito pela Administração Pública consiste em não
transformar os cargos dos anistiados de celetistas em estatutários.
Tudo isso ocorreu não por culpa dos Servidores Públicos que ao serem
destinatários da Lei de Anistia tiveram seus direitos restabelecidos pelo Poder
Público, que mesmo em mora, retroagiu a situação funcional dos mesmos à época
das suas demissões, sem que fossem observadas as transformações que as
carreiras tiveram no curso dos anos.
Nessa ilegal linha de atuação pública, a Administração Pública enquadrou os
Anistiados com base em uma tabela em extinção, regidos pela CLT, em total
afronta às leis que regulam a matéria, visto que não promoveu as transformações
que foram implementadas em suas carreiras, congelando-os financeira e
funcionalmente.
Ou seja, o que deveria ser uma Anistia plena, com reparação integral do dano
causado, na prática, o Poder Público continua violando os direitos e garantais
dos anistiados, pois a readmissão dos mesmos se dará no regime CLT, no
respectivo cargo congelado.
Em muitas situações, o antigo cargo já não existe mais, pois a entidade pública
na qual o anistiado estava lotado foi extinta ou dissolvida, sucedida pela
União Federal (art. 20, da Lei nº 8.029/92), dificultando ainda mais a correta
aplicação dos direitos dos servidores públicos revertidos aos seus vínculos públicos.
Ao invés da União Federal anistiar seus beneficiários em tempo hábil, ficou
inerte, descumprindo os próprios ideais da Lei nº 8.878/94.
Somente em 2008, o Secretário de Recursos Humanos do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, pela Orientação Normativa nº 4, de 9.06.2008,
estabeleceu procedimentos a serem observados pelos órgãos e entidades da
Administração Pública Federal, relativamente ao retorno ao serviço dos
servidores indevidamente demitidos ou exonerados, beneficiados pela Lei nº 8.878/94.
De forma ilegal, o art. 4º, da Orientação Normativa nº 4/2008, assim dispõe:
"Art. 4º - O retorno do servidor ou empregado dar-se-á exclusivamente no
cargo efetivo ou emprego permanente anteriormente ocupado, ou naquele
resultante da respectiva transformação independentemente de vaga para o cargo
ou emprego, mantido o regime jurídico a que estava submetido antes de sua
dispensa ou exoneração observados os seguintes critérios. (...) III - se
empregado de empresas públicas ou de sociedades de economia mista sob o
controle da União, permanecerá regido pela Consolidação das Leis do Trabalho -
CLT (Decreto-Lei nº 5.452, de 1943), vinculada ao Regime Geral de Previdência
Social - RGPS, de que tratam as Leis nos 8.212 e 8.231, ambas de 24 de julho de
1991; e."
Tal ato é totalmente ilegal, como já dito alhures, pois a readmissão dos
anistiados, após todo o transcurso de suas demissões, não pode se efetivar sob
o regime da CLT, porquanto o § 1º, do artigo 243 da Lei nº 8.112/90 transformou
os empregos em cargos públicos, verbis: "Art. 243 - Ficam submetidos ao
regime jurídico único instituído por esta Lei, na qualidade de servidores
público, os servidores dos Poderes da União, dos ex-territórios, das
autarquias, inclusive em regime especial, e das fundações públicas, regidos
pela Lei nº 1711, de 28 de outubro de 1952 - Estatuto dos Funcionários Públicos
Civis da União, ou pela Consolidação das Leis do Trabalho, aprovada pelo
Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de março de 1943, exceto os contratados por prazo
determinado, cujos contratos não poderão ser prorrogados após o vencimento do
prazo de prorrogação." § 1º - Os empregos ocupados pelos servidores
incluídos no regime instituído por esta Lei ficam transformados em cargos, na
data de sua publicação."
Ou seja, os empregos públicos dos anistiados, até mesmo aqueles oriundos de
empresa de Economia Mista ou de empresa pública, deveriam ser transformados em
cargos públicos, pois com a extinção delas os mesmos passariam para os quadros
da União Federal antes da edição da Lei nº 8.112/90, e, via de conseqüência,
teriam seus empregos transformados em cargos públicos, na forma do § 1º, do
art. 243, do RJU.
Nesse sentido, segue o presente julgado do TRF - 1ª Região:
"Administrativo. Funcionalismo. Empregados do Quadro do Ministério da
Agricultura dispensados durante o governo Collor de Mello. Anistia.
Reintegração. 1. O art. 2º da Lei 8.878/94 é expresso em afirmar que o
"retorno ao serviço dar-se-á, exclusivamente, no cargo ou emprego
anteriormente ocupado ou, quando for o caso, naquele resultante da respectiva
transformação". 2. Os impetrantes, que eram celetistas do quadro do
Ministério da Agricultura quando foram dispensados, devem retornar ao serviço
submetidos ao Regime Jurídico Único, em face da transformação em cargos dos
empregos ocupados pelos servidores dos Poderes da União, ex-vi do art. 243, §
1º, da Lei 8.112/90. 3. Não existência de direito líquido e certo à opção entre
ocupar cargo ou emprego público. 4. Sentença mantida. Apelação não
provida."
Com o mesmo brilho, a 8ª Turma Especializada do TRF - 2ª Região, também
prestigiou a transformação do emprego público do anistiado em cargo, com todos
os direitos oriundos da transformação da carreira, verbis: "Constitucional
e Administrativo. Servidor Anistiado. Lei 8.878/94. Regime Jurídico Único ?
Art. 243 § 1º da Lei 8.112/90. Procurador do INCRA. MP 2048-26/2000.
Reenquadramento com reflexos inclusive com percepção da GDAJ. Princípio
Isonômico. Verba Honorária. Observância dos parâmetros legais. 1 ? A norma do
art. 2º da Lei 8.878/94 ressalva que o retorno ao serviço de servidores
empregados, demitidos à época do governo Collor, far-se-ia no cargo ou emprego
anteriormente ocupado, ou naquele proveniente de sua transformação. Não há
falar, pois, em situação funcional indefinida, vez que a autora, anteriormente
ocupante de emprego, assim readmitida, encontra-se submetida ao Regime Jurídico
Único, instituído pela Lei 8.112/90, eis que transformados os empregos ocupados
pelos servidores da União, autarquias e fundações públicas em cargos públicos
(art. 243, § 1º). 2 ? O servidor readmitido no serviço público, por força da
anistia concedida pela Lei nº 8.878/94, é enquadrado no Regime Jurídico Único,
não podendo haver distinção entre ocupantes do mesmo cargo efetivo, no que se
refere à percepção de gratificações, por força do princípio da isonomia."
(TRF ? 1ª REGIÃO, AMS 199901001163341/DF, DJ de 9/12/2004). 3 O art. 40 da MP
2048-26-2229-43 é claro ao dispor que o enquadramento diz respeito aos
titulares de cargos de que trata o art. 39 (Procurador Autárquico, Procurador,
Advogado, Assistente Jurídico e Procurador e Advogado da Superintendência de
Seguros Privados e da Comissão de Valores Mobiliários). Destarte, ocupando a
autora cargo de procurador (fls. 19), por ocasião da edição da MP 2048-26, não
há que se exigir a estabilidade no serviço público como condição para o novo
enquadramento. 4 ? Mantida a condenação ao enquadramento no cargo de procurador
federal, a partir de 30.06.2000 (MP 2048-26), com todos os reflexos advindos,
inclusive a percepção da Gratificação de Desempenho de Atividade Jurídiciária ?
GDAJ, a fim de dispensar tratamento isonômico com os membros da carreira de
procurador federal, em situação jurídica idêntica à da autora (classe, padrão,
avaliação). 5 ? A condenação em honorários advocatícios, em R$ 2.000,00,
observou os parâmetros legais, qual sejam, o grau do zelo dos advogados, o
trabalho realizado e o tempo exigido para ao serviço, atento aos parâmetros do
CPC, art. 20, § 4º c/ c as alíneas " a", " b" e "
c" do § 3o do mesmo dispositivo, bem como ao patamar pretendido pelas
apelantes de até 10% sobre o valor da causa, estabelecido na exordial em R$
20.000,00. 6 ? Remessa necessária e apelações desprovidas."
Inobstante tal determinação legal, é de se destacar que apesar da redação
originária do artigo 39, da CF, que estabeleceu a necessidade da instituição de
Regime Jurídico Único para o serviço público federal, regulamentado pela Lei nº
8.112/90, com o advento da Emenda Constitucional nº 19/98, foi extinta tal
obrigatoriedade, pelo que novamente foi possível coexistirem novamente os
regimes de contratação estatutário e celetista, visto que foi abolido o Regime
Jurídico Único.
Contudo, por vício formal na votação da EC nº 19/98, o STF, pela Adin 2135 MC,
restituiu a redação inicial do art. 39, da CF, não permitindo novamente a
contração de servidor público pelo regime da CLT, voltando a vigir o único
regime estatutário, a que alude a Lei nº 8.112/90.
Isso porque, pela nova redação do art. 39, da CF, o STF, por força de medida
liminar, na ADIN 2135 MC, confirmado em seu julgamento, determinou o retorno do
Regime Jurídico Único, regulado pela Lei nº 8.112/90, verbis: "Medida
Cautelar em Ação Direta de Inconstitucionalidade. Poder constituinte reformador.
Processo Legislativo. Emenda Constitucional 19, de 04.06.1998. Art. 39, caput,
da Constituição Federal. Servidores públicos. Regime Jurídico Único. Proposta
de implementação, durante a atividade constituinte derivada, da figura do
contrato de emprego público. Inovação que não obteve a aprovação da maioria de
três quintos dos membros da Câmara dos Deputados quando da apreciação, em
primeiro turno, do destaque para votação em separado (DVS) nº 9. Substituição,
na elaboração da proposta levada a segundo turno, da redação original do caput
do art. 39 pelo texto inicialmente previsto para o parágrafo 2º do mesmo
dispositivo, nos termos do substitutivo aprovado. Supressão, do texto
constitucional, da expressa menção ao sistema de Regime Jurídico Único dos
servidores da Administração Pública. Reconhecimento, pela maioria do Plenário
do Supremo Tribunal Federal, da plausibilidade da alegação de vício formal por
ofensa ao art. 60, § 2º, da Constituição Federal. Relevância jurídica das
demais alegações de inconstitucionalidade formal e material rejeitada por
unanimidade. 1. A matéria votada em destaque na Câmara dos Deputados no DVS nº
9 não foi aprovada em primeiro turno, pois obteve apenas 298 votos e não os 308
necessários. Manteve-se, assim, o então vigente caput do art. 39, que tratava
do regime jurídico único, incompatível com a figura do emprego público. 2. O
deslocamento do texto do § 2º do art. 39, nos termos do substitutivo aprovado,
para o caput desse mesmo dispositivo representou, assim, uma tentativa de superar
a não aprovação do DVS nº 9 e evitar a permanência do regime jurídico único
previsto na redação original suprimida, circunstância que permitiu a
implementação do contrato de emprego público ainda que à revelia da regra
constitucional que exige o quorum de três quintos para aprovação de qualquer
mudança constitucional. 3. Pedido de medida cautelar deferido, dessa forma,
quanto ao caput do art. 39 da Constituição Federal, ressalvando-se, em
decorrência dos efeitos ex nunc da decisão, a subsistência, até o julgamento
definitivo da ação, da validade dos atos anteriormente praticados com base em
legislações eventualmente editadas durante a vigência do dispositivo ora
suspenso. 4. Ação direta julgada prejudicada quanto ao art. 26 da EC 19/98,
pelo exaurimento do prazo estipulado para sua vigência. 5. Vícios formais e
materiais dos demais dispositivos constitucionais impugnados, todos oriundos da
EC 19/98, aparentemente inexistentes ante a constatação de que as mudanças de
redação promovidas no curso do processo legislativo não alteraram
substancialmente o sentido das proposições ao final aprovadas e de que não há
direito adquirido à manutenção de regime jurídico anterior. 6. Pedido de medida
cautelar parcialmente deferido."
Portanto, o retorno dos anistiados ao regime CLT, além de afrontar o que vem
estatuído no § 1º, do art. 243, da Lei nº 8.112/90, fere também o caput do art.
39, da CF, que preconiza pela existência do RJU
O retorno dos anistiados ao vínculo CLT viola também o art. 2º, da Lei nº
8.878/94, eis que "o retorno ao serviço dar-se-á, exclusivamente, no cargo
ou emprego anteriormente ocupado ou, quando for o caso, naquele resultante da
respectiva transformação..."
Assim sendo, os anistiados deveriam ter seus empregos, vínculos CLT,
transformados em estatutários (RJU, art. 39, da CF), na forma do § 1º, do art.
243, da Lei nº 8.112/90.
III - ENQUADRAMENTO DOS ANISTIADOS DEVE SER EFETIVADO RESPEITANDO A EVOLUÇÃO DA
CARREIRA
Não bastasse a ilegalidade já declinada no tópico anterior, é de se destacar que
a União Federal, quando readmitiu os anistiados, por não respeitar a evolução
de suas carreiras, colocou-os em quadro em extinção, na função anteriormente
exercida, totalmente congelada.
E o absurdo não pára por aí, pois o Decreto nº 6.657/2008, que regulamentou o
artigo 310, da Medida Provisória nº 441, de 29 de agosto de 2008, fixou a
remuneração de empregados públicos, no quadro em extinção, na função
anteriormente exercida, sem observar a transformação da carreira ou a sua
evolução.
O absurdo do aludido Decreto nº 6.657/08 é tão grande que seu art. 2º manda
calcular e atualizar todas as parcelas remuneratórias a que fazia jus o
servidor anistiado na data de sua demissão, sem que fosse observada a
transformação do cargo ou do emprego anteriormente, como se infere: "Art.
2º - Caberá ao empregado mencionado no art. 1º apresentar comprovação de todas
as parcelas remuneratórias a que fazia jus na data de sua demissão, no prazo
decadencial de quinze dias do retorno, as quais serão atualizadas pelo índices
de correção adotados para a atualização dos benefícios do regime geral da
previdência social, desde aquele data até a do mês anterior ao do
retorno."
Ou seja, na prática a Administração Pública abstraiu o que vem estatuído no
caput do art. 2º, da Lei nº 8.878/94, e deixou de verificar a
progressão/transformação da carreira dos anistiados, para congelar os seus
enquadramentos, retroagindo a data de suas demissões, como se fosse possível
tal situação, após a fluência de vários anos.
Eis a redação do art. 2º, da Lei nº 8.878/94: "Art. 2º - O retorno ao
serviço dar-se-á, exclusivamente, no cargo ou emprego anteriormente ocupado, ou
quando for o caso, naquele resultante da respectiva transformação ..."
(g.n.)
O legislador infraconstitucional permitiu que houvesse o retorno dos servidores
anistiados no cargo ou emprego anteriormente ocupado, "ou, quando for o
caso, naquele resultante da respectiva transformação." (g.n.), para que
não voltassem a ser prejudicados quando de seu retorno à função pública.
Fere o princípio da proporcionalidade readmitir os anistiados, após vários e
vários anos, em total mora administrativa, mantendo-os "engessados",
na situação funcional em que se encontravam antes de seus ilegais
desligamentos.
Ora, a readmissão deveria ser implementada imediatamente, e não após o
transcurso de mais de uma década, por culpa única e exclusiva do Poder
Executivo.
Essa postura do Poder Público fere o próprio plasmado do art. 2º, da Lei de
Anistia (Lei nº 8.878/94).
Em sendo assim, não há como punir os anistiados pela segunda vez, pois a
Anistia não comporta exegese restrita, com subtração de direitos, pois do
contrário seria configurada uma nova punição.
Isto mesmo, a Administração Pública, ao enquadrar os anistiados com base em
suas situações funcionais retroativas à data de seu desligamento, regidos pela
CLT, com remuneração vinculada ao recebimento do último salário e vantagens
corrigidas monetariamente, em um quadro em extinção, não está cumprindo os
ditames da Lei nº 8878/94 (art. 2º), porquanto "congelou" a aludida
situação funcional, sem implementar a transformação ou progressões ocorridas em
suas carreiras.
Exatamente nesse sentido segue o expressivo julgado da lavra da relatoria do
eminente Des. Fed. Fernando Marques do TRF - 2ª Reg., no seguinte precedente:
Administrativo. Anistia. Servidores Públicos Civis e Empregados da
Administração Pública Federal Direta, Autárquica e Fundacional. Lei 8.878/94. -
Tendo em vista que o art. 2º da Lei 8.878/94 ressalva que o retorno ao serviço
de servidores e empregados, demitidos à época do governo Collor, far-se-ia no
cargo ou emprego anteriormente ocupado, ou naquele proveniente de sua
transformação, os autores, assim readmitidos, encontram-se agora submetidos ao
Regime Jurídico Único, instituído pela Lei 8.112/90, que transformou os
empregos ocupados pelos servidores da União, autarquias e fundações públicas em
cargos públicos, não sendo admitida nenhuma forma de discriminação entre esses
e outros servidores de iguais atribuições, lotados no mesmo órgão público e que
não chegaram a ser dispensados, permanecendo em serviço, sob pena de violação
ao princípio constitucional da isonomia e aos próprios preceitos contidos na
Lei 8.112/90, mormente o art. 243, § 1º. - Inconteste, desse modo, o direito
dos autores, servidores anistiados, à percepção da vantagem denominada GDCT-
Gratificação de Desempenho de Atividade em Ciência e Tecnologia, concedida aos
demais servidores, que desempenham as mesmas atividades, no mesmo órgão."
A 6ª Turma Especializada, sob a relatoria do citado Des. Federal do TRF - 2ª
Região, mantém íntegro o entendimento da impossibilidade de discriminação dos
servidores anistiados, visto que são destinatários do restabelecimento de seu
pleno direito, como se não fossem demitidos, verbis:"Administrativo.
Anistia. Servidores Públicos Civis e Empregados da Administração Pública
Federal Direta. Autárquica e Fundacional. Lei 8.878/94. - Tendo em vista que o
art. 2º, da Lei 8.878/94 ressalva que o retorno ao serviço de servidores e
empregados, demitidos à época do governo Collor, far-se-ia no cargo ou emprego
anteriormente ocupado, ou naquele proveniente de sua transformação, os autores,
assim readmitidos em 1994, encontram-se agora submetidos ao Regime Jurídico
Único, instituído pela Lei 8.112/90, que transformou os empregos ocupados pelos
servidores da União, autarquias e fundações públicas em cargos públicos, não
sendo admitida nenhuma forma de discriminação entre esses e outros servidores
de iguais atribuições, lotados no mesmo órgão público e que não chegaram a ser
dispensados, permanecendo em serviço, sob pena de violação ao princípio
constitucional da isonomia e aos próprios preceitos contidos na Lei nº
8.112/90, mormente o art. 243, § 1º."
Em seu voto condutor, o ilustre Des. Federal Fernando Marques, assim sintetizou
a matéria, sub oculis: "Os autores eram funcionários públicos em exercício
na Fundação Nacional de Arte - FUNART, quando foram dispensados, à época do
governo Collor, sob alegação de necessidade de contenção de despesas na órbita
do serviço público. Posteriormente, o próprio Governo Federal, reconhecendo a
arbitrariedade daquela dispensa, fez editar a Lei 8.878/94
"anistiando-os", ou seja, readmitindo-os como servidores públicos nos
cargos em que ocupavam anteriormente, ou naquele proveniente de sua
transformação, nos seguintes termos: ?Art. 1º - É concedida anistia aos
servidores públicos civis e empregados da Administração Pública Federal direta,
autárquica e fundacional, bem como aos empregados de empresas públicas e
sociedades de economia mista sob controle da União que, no período compreendido
entre 16 de março de 1990 e 30 de setembro de 1992, tenham sido: I - exonerados
ou demitidos com violação de dispositivo constitucional ou legal: II -
despedidos ou dispensados dos seus empregos com violação de dispositivo
constitucional, legal, regulamentar ou de cláusula constante de acordo,
convenção ou sentença normativa. III - exonerados, demitidos ou dispensados por
motivação política, devidamente caracterizada, ou por interrupção de atividade
profissional em decorrência de movimentação grevista. Parágrafo único. O
disposto neste artigo aplica-se, exclusivamente, ao servidor titular de cargo
de provimento efetivo ou de emprego permanente à época da exoneração, demissão
ou dispensa. Art. 2º - O retorno ao serviço dar-se-á, exclusivamente, no cargo
ou emprego anteriormente ocupado ou, quando for o caso, naquele resultante da
respectiva transformação e restringe-se aos que formulem requerimento,
fundamentado e acompanhado da documentação pertinente no prazo improrrogável de
sessenta dias, contado da instalação da comissão a que se refere o art. 5º,
assegurando-se prioridade de análise aos que já tenham encaminhado documentação
à Comissão Especial, constituída pelo Decreto de 23 de junho de 1993. Da
análise dos autos, verifica-se que os autores foram efetivamente readmitidos
aos quadros de pessoal da Fundação Nacional de Artes, nos termos da Portaria nº
152, de 24 de novembro de 1994 (fls. 12). Logo, por força do dispositivo legal
acima transcrito, o retorno ao serviço dar-se-ia no cargo anteriormente ocupado
ou naquele resultante de sua transformação. Desse modo, os autores, celetistas
à época da dispensa, retornaram ao serviço público submetidos ao Regime
Jurídico Único, instituído pela Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que
transformara os empregos ocupados pelos servidores da União, autarquias e
fundações públicas em cargos públicos. Assim, readmitidos os autores, qualquer
tratamento diferenciado entre estes e antigos servidores, com as mesmas
atribuições, lotados no mesmo órgão público, que não chegaram a ser
dispensados, permanecendo no emprego, implicaria violação ao princípio
constitucional da isonomia e aos próprios preceitos contidos na Lei 8.112/90,
mormente no art. 243, § 1º. Nesse sentido orientação pretoriana, conforme
ementas a seguir transcritas: Administrativo. Funcionalismo. Empregados dos
quadros do Ministério da Agricultura dispensados durante o governo Collor de
Mello. Anistia. Reintegração. Competência da Justiça Federal 1. Compete à
Justiça Federal o julgamento das causas em que se discute a transformação de
emprego em cargo público referentes àqueles que hajam sido demitidos no governo
Collor e posteriormente readmitidos por força da Lei 8.878/94. Ressalvado o
entendimento da relatoria que extinguia o feito sem julgamento do mérito por
considerar ter a lide natureza trabalhista, competindo à Justiça do Trabalho a
competência para dirimí-la nos termos do art. 114 da Constituição Federal. 2. O
art. 2º, da mencionada Lei é expresso em afirmar que o ?retorno ao serviço
dar-se-á, exclusivamente, no cargo ou emprego anteriormente ocupado ou, quando
for o caso, naquele resultante da respectiva transformação.? 3. Os impetrantes
que eram celetistas do quadro do Ministério da Agricultura quando foram
dispensados, devem, portanto, retornar ao serviço submetidos ao Regime Jurídico
Único, que transformou em cargos os empregos ocupados pelos servidores dos
poderes da União (art. 243, § 1º, da Lei 8.112/90).4. Apelação e remessa
oficial parcialmente providas.(AMS num, 0100085950-8 REG: 01 TURMA 01 DJ
25-09-00 PG: 30 REL: Juiz Aloísio Palmeira Lima). ?Administrativo. Ação
Ordinária. Anistia de ex-empregado reconhecido pela comissão criada para esse
fim. Lei nº 8.878/94. 1. A Lei nº 8.878/94 ao conceder anistia, não estabeleceu
qualquer diferença entre os regimes dos demitidos se estatutário, se celetista,
deixando clarividente a sua finalidade: o retorno ao serviço público do
servidor ou empregado injustamente afastado no período compreendido entre 16 de
março de 1990 a 29 de setembro de 1992. exegese do art. 1º. 2. Precedentes (AC
nº 112.498 - Rel. Juiz Ridalvo Costa, julg. 19.02.98, unân.) 3. Apelação
parcialmente provida. (AC num. 0503070-7 - Reg: 05 TURMA 03 DJ: 09-10-98 pg:
682 REL: Juiz Nereu Santos). Desse modo, inconteste o direito dos autores a
tidas as vantagens e benefícios previstos na Lei 8.112/90, é de se confirmar a
sentença apelada."
Outro também não foi o entendimento do então Des. Federal Benedito Gonçalves,
hoje Ministro do STJ, quando em exercício no TRF - 2ª Região, ao preconizar
pela reintegração do servidor anistiado, restituindo-se o seu status quo ante,
litteris: "Processual Civil e Administrativo. Prescrição. Inocorrência.
Funcionário Público do Inst. do Patrimônio Hist. Artístico nacional - IPHAN.
Lei 8878/94. Anistia. Remessa não Provida. -Não há falar em prescrição, vez que
a ação foi protocolizada em 7 de maio de 1999 e o prazo prescricional deve ser
contado a partir do ato administrativo que readmitiu o servidor. -Tendo sido o
autor "anistiado", através da Portaria nº 252, de 5 de dezembro de
1994, do IPHAN, com base na Lei 8878/94, deve ser recolocado no cargo que
ocupava anteriormente, sendo reintegrado ao serviço público, recompondo-se,
assim, a situação jurídica ao status quo ante, com o pagamento dos vencimentos
e vantagens a que teria direito, caso não tivesse sido demitido, computando-se
como termo inicial o da vigência da Lei nº 8.112/90, devendo ser compensados os
valores recebidos pelo em virtude da rescisão de seu contrato de trabalho. -
Remessa não provida."
Não resta dúvida do acerto das posições declinadas pelo Poder Judiciário,
porquanto os anistiados não podem sofrer uma nova perseguição, como a que está
ocorrendo em seu retorno, onde se encontram totalmente defasados em seus
vínculos jurídicos, como se fossem culpados por suas precoces
demissões/exonerações ou pelo tardio retorno ao vínculo público efetivo.
Interpretação diversa fere o plasmado da própria Lei de Anistia, que visa
recompor os direitos dos servidores, ilegalmente subtraídos pelo Poder Público.
E o artigo inaugural da Lei nº 8.878/94, concedeu anistia para os servidores
ilegalmente demitidos pelo Governo do então Presidente Collor de Mello, com a
finalidade de restabelecer, na plenitude, todos os direitos que foram retirados
dos servidores indevidamente demitidos.
Para casos como o presente, onde existe o reconhecimento da anistia, a melhor
doutrina na vertente democrática, propõe interpretação generosa dos textos onde
se contém o instituto.
O saudoso Carlos Maximiliano, também comunga desta hóstia, advertindo:
"Decretos de anistia, os de insulto, o perdão do ofendido e outros
benefícios, embora envolvam concessões ou favores e, portanto, se enquadrem na
figura jurídica de privilégios, não suportam exegese estrita, sobretudo se não
se interpretam de modo a que venham causar prejuízo. Assim se entende, por
incumbir ao homereuta atribuir à regra positiva o sentido que dá maior eficácia
à mesma, relativamente ao motivo que a ditou, e ao fim colimado, bem como aos
princípios seus e da legislação em geral." (g.n)
E Pontes de Miranda recomenda: "Na execução administrativa e na
interpretação e aplicação judiciária da anistia, os intérpretes devem, dar aos
textos a interpretação mais ampla que seja possível" (g.n)
Na esteira dos doutrinadores imortais, Pinto Ferreira, ao discorrer sobre o
tema, não discrepa os entendimentos narrados anteriormente: "O conceito de
anistia é muito amplo, porém pode ser restringido ao ser concedida a anistia.
Não havendo restrições, a interpretação pode ser a mais ampla possível."
(g.n)
Tem-se portanto, que o instituto da anistia é a forma mais ampla de reparação,
fazendo desaparecer as dores causadas pelo passado, devendo, dessa forma, ter a
interpretação generosa para o anistiado, sem restrições.
E o notável Heleno Fragoso afirma: "Das formas de indulgência soberana, a
anistia é a que apresenta mais amplos efeitos"
Estes ensinamentos encontraram ressonância na jurisprudência dominante, sendo
afirmado pelo Ministro Washington Bolívar, ainda no extinto TFR, no seu
magnífico voto âncora: "A anistia é medida de interesse público, editada
por generosa inspiração política e jurídica, para assegurar a paz social,
apagando fatos, considerados delituosos, em determinado momento histórico
condicionado. Assim, quer na esfera administrativa, as leis de anistia devem
ter a interpretação mais ampla que possível, para que as suas normas assumam
adequação, eficácia e grandeza." (g.n)
Este posicionamento foi seguido pelo ilustre Min. Humberto Gomes de Barros no
MS n. 1.550-0: "(...) 1. Na execução da anistia política os textos legais
devem ser interpretados de modo amplo....." (g.n)
Por fim, como a Administração Pública concedeu anistia, não pode agora
restringir direito dos anistiados e enquadrá-los como se as carreiras ficassem
estagnadas, sem a transformação que a lei cuidou de fazer para dar conta da
própria necessidade do Poder Público de aglutinar determinadas funções
jurídicas ou transformá-las, de acordo com o interesse público.
Dessa forma, os anistiados, ao serem readmitidos, estão sendo punidos pela 2ª
vez, eis que deveriam ter seus empregos transformados em cargos públicos (art.
243, § 1º, da Lei nº 8.112/90) e, depois, transpostos para a carreira ou cargos
proporcionais à evolução de suas próprias situações jurídicas.
IV - APLICAÇÃO DA ANISTIA INTEGRALMENTE - CONCLUSÃO
Verificamos no tópico acima dois equívocos perpetrados pela Administração
Pública, consistente em readmitir os anistiados pelo regime da CLT, sem transformar
os seus empregos em cargos públicos, regidos pela Lei nº 8.112/90, e o retorno
dos mesmos no cargo correspondente, após a devida evolução da carreira.
Essa mora administrativa não pode ser imputada aos anistiados, que
tempestivamente requereram a declaração da Anistia.
Em sendo assim, quando o artigo 6º da Lei nº 8.878/94 afirma que "a lei só
gerará efeitos financeiros a partir do efetivo retorno à atividade, vedada a
remuneração de qualquer espécie em caráter retroativo", esperava que a
Administração Pública fosse célere e não morosa no restabelecimento dos
vínculos jurídicos ilegalmente dissolvidos.
Ao desprezarem o princípio da eficiência e da celeridade, a Administração
Pública trouxe para si o dever de reparar aos anistiados, pela injusta e
indevida demora no restabelecimento de seus vínculos jurídicos.
Ratificando o que foi dito, o STJ pacificou o entendimento de que deve haver
efeitos retroativos da reparação econômica da Anistia, em face da mora da
Administração Pública: "Administrativo. Anistia. Servidores e Empregados
Públicos. Plano Collor. Direito à reintegração. Reconhecimento. Efeitos
retroativos da reparação econômica. Inteligência da Lei Federal 8878/94.
Manutenção dos fundamentos do acórdão recorrido. Recurso Especial desprovido.
1. A lei federal 8878/94 concedeu anistia aos servidores e empregados públicos
que preencherem os requisitos discriminados em seus artigos 1º, 2º, 3º e 4º, e
que, no período compreendido entre 16 de março de 1990 e 30 de setembro de
1992, tenham sido ilegalmente e inconstitucionalmente demitidos. 2. A questão
da indenização aos servidores e empregados públicos anistiados deve ser mantida
nos termos do acórdão recorrido, o qual manteve a sentença de primeiro grau.
Nesse sentido, o artigo 6º da lei 8878/94 estipula que é vedada remuneração de
qualquer espécie em caráter retroativo, todavia remuneração não é o mesmo que
reparação. O instituto da indenização envolve ato de reparação por dano causado
e lesão sofrida. Ademais, não pode ser considerado retroativo o efeito da
condenação, se a sentença determinou que a indenização teria como termo a quo a
data do deferimento do pedido de reconhecimento do direito à anistia, ou seja,
a data em que a Subcomissão de Anistia deferiu, administrativamente o pedido.
3. A intenção do legislador da lei 8878/94, ao condicionar o retorno das
atividades profissionais dos servidores ou empregados públicos às necessidades
e disponibilidades orçamentárias e financeiras da Administração, não pode ser
entendida como condição a ser perpetuada, sob pena de inviabilizar o espírito
da própria lei, que objetivou sanar uma das arbitrariedades cometidas pelo
governo Collor. 4. Recurso especial conhecido, mas desprovido, para manter o
acórdão recorrido em seus exatos termos."
Nesse julgado, a 5ª Turma do STJ fez a devida consideração sobre os institutos
da remuneração e indenização, ressaltando que a indenização não é remuneração,
mas reparação e, mesmo o art. 6º, da Lei nº 8.878/94 vedando o efeito
retroativo, a intenção do legisladora era a a de que a Anistia fosse
implementada tempestivamente, como se observa da seguinte passagem do julgado
sub oculis: "Conforme consignado pelo acórdão recorrido, a lei federal
8878⁄94 concedeu anistia aos servidores e empregados públicos que preencherem
os requisitos discriminados em seus artigos 1º, 2º, 3º e 4º, e que, no período
compreendido entre 16 de março de 1990 e 30 de setembro de 1992, tenham sido
ilegalmente e inconstitucionalmente demitidos. Assim, a técnica legislativa da
lei 8878⁄94, na interpretação do acórdão recorrido, envolve duas etapas: 1ª)
examinar a condição genérica de anistiado (artigo 1º) e 2ª) a análise da
possibilidade de retorno ao serviço (artigos 2º e 3º). A questão da
indenização, propriamente dita, deve ser mantida nos temos do acórdão, o qual
manteve a sentença de primeiro grau em seus exatos termos. Com efeito,
indenização não é remuneração, mas reparação. O artigo 6º da lei 8878⁄94
estipula que é vedada remuneração de qualquer espécie em caráter retroativo,
mas conforme já consignado remuneração não é o mesmo que reparação. O instituto
da indenização envolve o ato de reparação por dano causado e lesão sofrida.
Deveras, o acórdão recorrido no tocante à questão da indenização manteve
integralmente a sentença de primeiro grau, a qual dispôs que a intenção do
legislador da lei 8878⁄94, ao condicionar o retorno das atividades
profissionais dos servidores ou empregados públicos às necessidades e
disponibilidades orçamentárias e financeiras da administração, não pode ser
entendida como condição a ser perpetuada, sob pena de inviabilizar o espírito
da própria lei, que objetivou sanar uma das arbitrariedades cometidas pelo
governo Collor."
Portanto, o reconhecimento do direito à indenização (pagamento das
remunerações) deverá ser retroativo ao reconhecimento da anistia por parte da
Sub-Comissão da Anistia, conforme lição do REsp 864760,
litteris:"Acrescentou a sentença, mantida pelo acórdão, que o entendimento
acima exposto está corroborado no artigo 4º da própria lei 8878⁄94, no qual há
determinação para que a Administração Pública Federal e as empresas públicas da
União guardem vagas para os postulantes habilitados na forma do mencionado
diploma legal. Dispõe o artigo 4º da lei 8878 de 11 de maio de 1994: Art. 4º A
Administração Pública Federal e as empresas sob controle da União, quando
necessária a realização de concurso, contratação ou processo seletivo com
vistas ao provimento do cargo ou emprego permanente, excluirão das vagas a
serem preenchidas pelos concursados o número correspondente ao de postulantes
habilitados na forma desta lei para os respectivos cargos ou empregos. Ademais,
não há que se falar em retroatividade, porquanto o marco inicial para a fixação
da indenização corresponde à data do deferimento do pedido de reconhecimento da
anistia por parte da Subcomissão da Anistia. Destarte, o acórdão recorrido não
negou vigência ao artigo 6º da lei 8878⁄94 ao manter a sentença quanto aos
termos fixados para a indenização decorrente do reconhecimento do direito do
ora recorrido à reintegração em cargo anteriormente ocupado, porquanto a União
não pode perpetuar a situação de espera do servidor à sua reintegração."
Sendo certo que, para fins da Lei nº 8.878/94, apenas deveria ser criada a
Subcomissão Setorial, e a Comissão Especial de Anistia, instância recursal,
consoante lição do art. 5º da citada lei, litteris: "Art. 5° Para os fins
previstos nesta Lei, o Poder Executivo, no prazo de até trinta dias,
constituirá Comissão Especial de Anistia e Subcomissões Setoriais, com estrutura
e competência definidas em regulamento. § 1° Das decisões das Subcomissões
Setoriais caberá recurso para a Comissão Especial de Anistia, que poderá avocar
processos em casos de indeferimento, omissão ou retardamento injustificado. §
2° O prazo para conclusão dos trabalhos dessas comissões será fixado no ato que
as instituir."
De forma ilegal e contrária ao citado art. 5º, da Lei nº 8.878/94, o Poder
Executivo criou nova instância revisora superior à Comissão Especial de
Anistia, que foi a Comissão Interministerial, através do Decreto nº 3363/2000,
para o reexame dos processos anistiantes, retardando, ainda mais, o retorno dos
anistiados.
Por essa razão, os anistiados não retornaram ao serviço público em 1994, quando
do deferimento de seus pleitos pela Comissão Especializada de Anistia, por
culpa única e exclusiva da Administração Pública, que através do Decreto nº
3.363/2000, postergou os respectivos retornos até os anos de 2008/2009.
Por essa razão, o poder público retardou indevidamente o retorno dos anistiados
aos seus cargos públicos, devendo arcar com a respectiva reparação, visto que a
sua mora foi lesiva aos legítimos interesses dos injustamente
demitidos/exonerados.
A Lei de Anistia tem como escopo reparar as injustiças praticadas, com o
restabelecimento dos direitos e das vantagens ilegalmente suprimidas dos
anistiados.
Se não fosse assim, não teria razão de coexistir no cenário jurídico.
E note-se bem como o legislador, apesar de utilizar-se do instituto do retorno,
e não da reintegração, anistiou os servidores inconstitucionalmente demitidos.
Ora, a anistia possui o efeito da própria reintegração, por ter a força de
restabelecer todos os direitos e vantagens ilegalmente subtraídas do servidor.
Ao ser anistiado, o efeito jurídico será o mesmo da reintegração, a exceção das
parcelas retroativas, devidas pela ilegal ruptura do vínculo jurídico do
servidor público com o seu ente empregador, que não foi reconhecida pelo
legislador.
Essa foi a razão do texto legal grafar o instituto do retorno.
Sucede que, na prática, o retorno deveria transformar em verdadeira
reintegração, pois o reconhecimento da anistia já pressupõe uma reparação
funcional plena, sem limitações, pois, do contrário, estar-se-á violando o
próprio significado da lei anistiante.
Portanto, conclui-se:
- a anistia política de que trata a Lei nº 8.878/90 possui o condão de
restabelecer a situação jurídica, ilicitamente desfeita pelo poder público;
- na aplicação da lei da anistia, a interpretação deve ser ampla, e não
limitadora;
- a mora administrativa na efetivação do retorno dos anistiados, gerou o
direito aos anistiados de não sofrerem prejuízos da ativação de seus vínculos
jurídicos;
- é inconstitucional a manutenção do vínculo CLT, bem como o enquadramento do
anistiado com base no seu último cargo e salário corrigido monetariamente.
Espera-se do poder público um tratamento mais digno e correto com os direitos e
as vantagens dos servidores anistiados, que estão sofrendo nova lesão aos seus
direitos individuais.
É chegada a hora de se respeitar as leis e dar o verdadeiro exemplo de que
devem ser cumpridas, e não torná-las sem eficácia.
Sendo certo, que o exemplo negativo, no presente contexto, foi dado pelo
próprio Estado, que demorou mais de uma década para dar efetividade a Lei nº
8.878/94, em total detrimento à dignidade da pessoa dos anistiados.
Pelo exposto, deve o Estado reparar imediatamente os danos que novamente causam
aos seus servidores anistiados.
Rio de Janeiro, 10 de outubro de 2016.
MAURO ROBERTO GOMES DE MATTOS
• Advogado especializado em Direito
Administrativo;
•
Vice-Presidente do Instituto Ibero-Americano de Direito Público (Capítulo
Brasileiro) - IADP;
• Membro
da Sociedade Latino-Americana de Direito do Trabalho e Seguridade Social;
membro do IFA - International Fiscal Association;
•
Conselheiro efetivo da Sociedade Latino-Americana de Direito do Trabalho e
Seguridade
Social;
Cocoordenador
da Revista Ibero-Americana de Direito Público - RIADP (órgão de divulgação
oficial do IADP).